Очерки о государственной проектности.

Сергей Арапов

1.    Введение.

«Во второй половине XX столетия место государства в единой системе мироустройства определялось экономическими и военными критериями. Современный же мировой порядок (order) ставит во главу угла понятие проектности, ранжируя страны и регионы по их отношению к этой геоэкономической категории.  Так выделяются современные великие державы - субъекты проектности и страны «нового третьего мира» - объекты проектности. Между этими категориями находятся «сравнительно развитые государства», участвующие в чужих проектах на правах «субподрядчика»,  но преследующие в этих проектах собственные цели. В создавшихся условиях России необходимо либо присоединиться к одному из мировых проектов, либо же - создать свой»[i]. 

Это отрывок из статьи С. Б. Переслегина и С.Е.  Боровикова «О принципиальной схеме федеральной инновационной системы». Однако, наблюдается кризис проектности. А с кризисом проектности приходит и кризис самой государственности. В чем дело? Просто те проекты, которые реализовывали государства, в лице монархов (Петр I), президентов (Рузвельт) и прочих государей, соответствовали эпохе, потребностям государств и, в какой-то степени, самих  подданных.  Что же теперь? Теперь начинается игра государств за участие в Новом Мире. При этом ни одно государство  не определилось до конца, с чем придет в этот Новый Мир, каковы его задачи, потребности, проекты. Мы теряем мир, который отживает свое. Мир невнятных демократий, противоречивых правовых систем, террора и войн. Мир, который с каждым годом становится все суровее и непонятнее. Стратегии и сценарии развития достаточно противоречивы. 

Точка перехода... Где она и какая? Мы уходим. Мы оставляем этот умирающий мир. Но куда  идем? А главное, как? Этого до конца не знает никто. Попробуем разобраться. И начинать   необходимо именно с проектов, в которых государства играют главную роль. Те нацпроекты, которые мы увидели в России, вряд ли вообще таковыми являются. Но еще игнорируется  осознанно или неосознанно такая важна вещь, как ПРОЕКТНАЯ СВЯЗАННОСТЬ. 

Дело в том, что масштабные государственные проекты не учитывали, по крайней мере, по мере реализации и последствиям, СОЦИАЛЬНУЮ И РЕГИОНАЛЬНУЮ СВЯЗАННОСТЬ ПРОЕКТОВ. То есть социальные последствия, и последствия для регионов, не были  учтены в государственных проектах.

2.    Какие проекты должно обслуживать государство.

Проект государственного уровня и масштаба должен быть .... А кстати, каким?

Мы уже видим на примере нацпроектов, какими эти проекты быть не должны...

Прежде всего, это проекты, которые своим результатом имеют далеко идущие последствия.

 Параметры общегосударственного проекта представляются в следующем виде.

1. Масштабность.

2.  Реальные цели.

3.  Понятные результаты реализации.

4.  Связанность общества

5. Связанность регионов.

6. Весь набор  возможных  последствий.

7. Понятная Новая Реальность.

Кто-то наверняка помнит пятилетние планы СССР. Это тоже проекты. Только в очень краткосрочной перспективе.

Главный признак - это масштабность проекта. Масштабность  по содержанию, последствиям,  срокам. Конечно, государство, в настоящее время, не обслуживает проекты. Однако, именно эта функция государства должна быть ведущей. 

При этом у государства же есть соответствующий опыт. Но эти проекты носили личностный характер. Повторим,  это проект  Петра Великого. По масштабу и последствиям  этот проект  ни «до» ни «после» Петра не мог сравниться с какими-либо другими.

Проект Красная Империя Сталина был менее продолжителен, но еще более значим. Вспомним замечание У. Черчилля, что Сталин принял «Россию с сохой, а оставил с ядерной бомбой».  

Как видим, государственная проектность - явление давнее. НО что мешало реализации и корректировке проектов? Отсутствие чуткости к эпохе и скорости исторического процесса? Эпоха и временная единица истории. С каждой последующей эпохой увеличивается скорость изменчивости системы.  Скорость необходимых изменений системы (или потребность в таких изменениях!) также быстро меняется в сторону увеличения. Преемники лиц, управляющих проектами, также не были подготовлены.

Для реализации проекта, чтобы он не был потоплен государственной машиной, необходима гибкость правовой системы. Эта гибкость определяет постоянной обратной связью, которую обеспечивает правовая среда.  Если   реакция правовой среды  не влияет на правовую систему, если система не фиксирует  обратного сигнала правовой среды, значит,  такая правовая система   не способна к саморазвитию. В этом случае правовая среда осуществляет воздействие на правовую систему пассивным влиянием.

Следовательно, основы правовой системы должны предусматривать элементы самоорганизации. Итак, масштабный проект обслуживается государством. Но всякий ли ? Нет, конечно.

3.    Проект как объект государственного управления.

Если мы обратимся к историческим параллелям, то проекты, которые инициированы государством, нередко реализуются способом внеэкономического принуждения. Таким был проект Петра Великого «Северная Пальмира». Проект «Красной Империи» ко всему прочему сопровождался насилием.

Если мы вспомним те же пятилетние планы в СССР, то эти краткосрочные проекты, скорее являются набором экономических показателей, которые необходимо достигнуть за те самые пять лет.

Проект, как объект управления (ОУ) - это осознанная система деятельности. Все проекты требовали только одного - ресурсов. Но никогда не задумывались о такой важнейшей штуке, как управлении.

Но мало того, теперь для управления глобальным проектом в рамках всей страны на длительный срок, мало жизни одного правителя или координатора проекта. Требуется гарантия реализации проекта всей системы государственного управления. Государство не может сказать: «Гарантирую! И потому верьте моим гарантиям безоговорочно!» Требуются изменения для всей системы государственного управления. Вся система государственного устройства и управления должна измениться в угоду Его Величеству Проекту.

Именно Проект, а не личность является локомотивом истории. Именно Проект является основой государственной системы управления. На проект направлено все: ресурсы, воля правителей, труд граждан.

Именно Проект является главным носителем ценностей. Каких? Это к содержанию проекта. Там есть все.

Сам объект управления очень необычен. Государственная система управления при сохранении  всех достижений демократии и гуманизма должна измениться именно из-за этого не очень нового объекта управления. Но по другому нельзя.

4.    Государство -  носитель  ПРОЕКТА.

Максим Калашников и Сергей Кугушев на страницах своей книги «Спецназ Всевышнего» серии «Третий проект» предлагают интересную триаду экономических укладов для нашей страны[ii] .

Первый уклад - чисто рыночный. Этому сектору предоставляется следующие виды деятельности:

- производство товаров народного потребления

- услуги

- традиционную индустрию

- строительство

- сельское хозяйство

Второй  уклад - планово- согласительный.  «Здесь главенствует организация, сознательное регулирование, установление наилучших пропорций. Здесь ресурсы распределяются, а риски сводятся к минимуму.  В этом царстве живут стратегические программы и проекты. А сознательное регулирование происходит здесь в самых разных формах. От жесткого централизованного планирования времен позднего СССР - до сложной системы согласований между корпорациями и государством, как в современных посткапиталистических странах. В этом секторе сосредоточивается производство товаров-программ и капиталоемкая промышленность. То есть машиностроение со сложными сетями кооперации, энергетика, оборонка и т.п.»[iii].

Третий уклад (сектор) - технологический или мир технологий, снимающий ограничения в виде нехватки ресурсов. Здесь именно организация становится видом технологии, а экономика отходит на второй план.  Это сектор быстрых перемен.[iv]

У каждого уклада предполагаются свои законы. Один свод законодательства - для рыночного мира, второй -  для организационно-согласительного сектора, третий - для технологического уклада[v].

Как видим, триада экономических укладов порождает триаду законодательства. Как же будет развиваться законодательство трех экономических укладов? Что будет включено в это законодательство? Какие нормы?

Представляется, что если рассматривать соотношение  императивных диспозитивных норм, то появляется следующая картина.

Рыночный уклад - саморегулирование права, разработка основ гражданского оборота, широкое распространение обычаев делового оборота. Рост удельного веса диспозитивных норм при сохранении узкого сектора норм императивных. Для этого уклада  система права должна отражать основы гражданского оборота.

Планово-согласительный  уклад характерен, наоборот,  ростом  удельного веса императивных норм. Возможно, что наличие диспозитивных норм в правовом регулировании этого сектора может быть просто исключено.

Технологический уклад  характеризуется балансом  императивных и диспозитивных норм.

Общим в законодательстве для планово-согласительного и технологического укладов должно быть  регулирование общих условий для проектной деятельности. 

 Поскольку разработка законодательства под указанные три экономические уклада уже предлагалась ранее еще в 1989 году С. Кугушевым и А. Шохиным, то уже сейчас можно  предпринять попытки разработки новой системы права[vi].

При такой системе государство заинтересовано в том, чтобы проектность была стабильной.

Государство может инициировать проект и предоставить его к обсуждению, преследуя цели социальной и региональной связанности. Для России региональная связанность имеет первостепенное значение.

Следовательно, государство может не только инициировать проект, но и создать соответствующую правовую систему проектности.

5.    За какие проекты будет голосовать избиратель?

Надеюсь, что до этого когда-нибудь дело   дойдет.

На самом деле, современные демократии предлагают личность вместо проектов.

Однако личности не являются носителями проектов. Во время выборов личности, претендующие на высшие государственные должности, выражают частички проектов, которые, на самом деле, отражают лишь желаемую для избирателя часть. Это красивая упаковка частички проекта, к которому претендент не имеет никакого отношения. Цель претендента - выигрыш выборов, а не реализация конкретного проекта. Весь проект остается за кадром. Его знают только те, кто составляет политическую элиту, либо те, кто изначально является автором и исполнителем проекта, которое государство поддерживает, когда требуется государственная поддержка проекта.  Получается, что сам по себе проект -  теневой. Допускаю, что  проект не может быть разглашен полностью. Наверняка, могут быть моменты, которые могут составлять государственную тайну.

Процесс обсуждения проекта преследует одну важную цель - социальную связанность проекта. Когда обсуждающие становятся невольными соавторами проекта, то поддержка  социума  становится значимой. Социум видит перспективу. Социум готов  участвовать в реализации проекта...

Процесс обсуждения проекта исходит из одного важного основания: компетенция социума выше компетенции государственного управления. 

По процедуре представления и по структуре проекта можно уже сейчас предложить следующее.

I. Представление проектов.

Примерная структура проекта должна включать следующее.

1. Упаковка проекта

2. Автор.

3. Цели проекта.

4. Стратегические и тактические задачи проекта.

5. Объект проекта, предмет проектирования.

6. Идеи проекта и его рамки.

7. Социальная и региональная связанность.

8. Подпроекты.

9. Идеальный конечный результат (ИКР) проекта (Новая Реальность).

10. Сущность и способы реализации проекта.

• ­ Государственный
• ­ Проектный (специализированный)
• ­ Авторский.

Правовое сопровождение проекта основывается на законодательство, включающее в себя:

• ­ неизменные исходные нормы;
• ­ нормы, подлежащие изменению;
• ­ новые правовые нормы.

II.  Обсуждение проекта.

Исходным положением для обсуждения проекта является тезис о том, что компетенция  населения выше компетенции верхов. Для того, чтобы разобраться в проекте необходимы публичные обсуждения. Автор проекта (или его представитель) может участвовать в обсуждениях. В случае необходимости в проект вносятся необходимые корректировки.

III. Голосование за предпочитаемый проект.

Понятная и ясная процедура голосования

IV. Подведение итогов голосования. Определение проекта-победителя.

Голосование может проходить в обычном режиме.

Конкуренция проектов, а не личностей - вот что должно составлять основу новой  экономической и правовой системы. Именно проект надо выбирать, а не личность. Личность может отождествлять себя с проектом, а может и не быть с ним связана в действительности.

После того, как предпочитаемый проект прошел процедуру легитимации через выборы, то актуальным становится вопрос об управлении проектом. Может случиться, что правящим элитам проект не выгоден. Может быть использован административный ресурс для срыва проекта, создания непривлекательного образа проекта, его итогов, Новой Реальности.  Для этого должна быть изменена конституция и функции органов государственной власти. Если легитимный проект саботируется властями, то такие власти должны быть смещены.

Возникает вопрос: если государь выборный, то выбирать ли  одновременно с проектом и государя?  Выборы по проекту  могут проходить  одновременно с выборами  президента. Может быть и по-другому. Президент, уже находясь в должности, обязан исполнять выбранный проект лично ресурсами государства. О ходе исполнения проекта ему докладывают еженедельно, должностные лица, управляющий проектом, лица, исполняющие надзор  за ходом проекта.

Может проект изменяться по ходу реализации? Разумеется. Всего не может предусмотреть ни автор проекта, ни народ, обсуждающий проект.  Поэтому корректировки в проект необходимы. Ведь могут изменить условия, которые считались благоприятными для проекта. Могут возникнуть условия, при которых проект реализовать просто невозможно. Об этом тоже необходимо заявить открыто. Не исключено, что могут возникнуть условия, при которых проект необходимо либо приостановить, либо заморозить.

 Но каковы процедуры исполнения проекта?

6.    Государственное управление на службе реализации ПРОЕКТА.

По опыту СССР можно сказать, что в среднесрочной перспективе государственное управление имеет все настройки для реализации общего генерального проекта. Эти настройки можно обновить для  более масштабного генерального когнитивного проекта.

Например, создание знаниевого реактора[vii]

Процедура реализации проекта должна быть изложена буквально по шагам. А хронологически проект должен быть привязан не только к абсолютным календарным датам, но и к датам относительным и датам событийным.

Проект должен иметь законченный вид.  

Система контроля  проекта - Проектный надзор. Функции этого органа должны быть максимально расширены. На весь срок  реализации проекта Проектный надзор вправе давать поручения органам прокуратуры и правоохранительным органам, когда в их содействии есть необходимость. Безоговорочное исполнение поручений по реализации проекта - таковы функции Надзора.

Предмет контроля:

• ­ Наличие ресурсов.
• ­ Процесс исполнения проекта.
• ­ Наличие результатов.

В СССР таким контролирующим органом был Госплан.  В системе контроля РФ таким органом может быть выделенное из состава Счетной палаты соответствующее подразделение либо самостоятельный государственный орган.

7.    Государство, как корпорация, управляющая  ПРОЕКТОМ.

Вопрос об управлении проектом и его реализации самый наиважнейший. Это может быть автор проекта, Государь (монарх, президент, премьер), Правительство, специализированная управляющая компания.

Если государство принимается за реализацию проекта, то  необходимо  иметь соответствующую систему правления. Следовательно, управление государством и управлением проектом становятся  ЕДИНЫМ ЯВЛЕНИЕМ. Значит, необходимо определить контуры государственного управления, так как проектность - это повседневное государственное управление. Проект - это ПОСТОЯННЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ.

Получается, что необходимо, изменение Конституции, конституционных законов и федеральных законов, кодексов.

Итак, если государство имеет на вооружении не один, а несколько масштабных проектов (что вполне нормально), а они, в свою  очередь, стали частью еще более глобального государственного проекта, то государство  - это корпорация по управлению проектов.

Следовательно, многие функции государства должны быть изменены.

8.    Контуры новых государственных форм.

Поскольку объектом управления будет являться проект, то и функции и формы государственности должны быть изменены.

Для  создания проектности, как ведущей формы развития российской государственности, по мнению  С. Б. Переслегина и Боровикова С.Е., необходимы  решения высших государственных органов.

«Прежде всего, на высшем уровне управления страной (Президент в Государственной Думе с одобрения правительства и основополагающих финансовых и производственных структур) должно быть принято решение о проектности, как ведущей форме развития российской государственности. Естественным следствием такого решения станет создание национальной проектной организации - Гражданского Генерального Штаба¹³.

Далее, политическое руководство страны формулирует задачу инновационного развития страны и ставит ее перед исполнительными органами - правительством, Академией Наук, Гражданским Генеральным Штабом, Центрами Стратегического Развития Федеральных Округов. Из самой постановки задачи вытекает необходимость создания Инновационного Банка.

К этому времени должна быть создана общая концепция инновационного развития, юридически определено понятие инновации, разработана практически удобная классификация инноваций, подготовлен Закон об Инновационном Банке и ряд подзаконных актов, регулирующих отношения Инновационного Банка и внегосударственных инвестиционных Фондов.

К тому же подготовительному этапу относится производство и наладка креативных генераторов (под «наладкой» понимается, прежде всего, описание адекватных форматов «инновационных сообщений» и внутренних коммуникативных Протоколов).

Следующим шагом является создание Института Новой Семантики и ежемесячных семантических семинаров. Здесь необходимо иметь в виду, что создание федеральной инновационной системы само по себе является инновацией высокого уровня и, следовательно, должно быть «упаковано» в мифологическую оболочку»[viii].

В этой гармоничной картине  хотелось бы добавить несколько  штрихов. Эти штрихи касаются:

• ­ системы законодательства,
• ­ особенностей функционирования государственных органов,
• ­ судебной системы,
• ­ порядка изменения государственных форм.

Законодательство.

Разумеется, необходимо постепенно менять всю систему законодательства, которая должна служить исполнению проектов. Основы законодательства должны изменяться в пользу саморегуляции права. Соотношение императивных и диспозитивных норм в отдельных отраслях права должно  быть далеко не одинаковым. Кроме того, гражданский оборот должен основываться не только на писанный закон (Кодекс гражданского оборота), но на договор. Нормы гражданского оборота должны чаще отсылать к договору, как основному регулятору правового  поведения.

Основные источники права

Конституция

Конституционный закон.

Кодексы:

• ­ основ гражданского оборота
• ­ уголовный
• ­ налоговый
• ­ административный
• ­ судебный (уголовный, арбитражный, гражданский и административный процессы в едином кодексе)
• ­ основ переговорного процесса

Федеральные законы - законы  прямого действия.

Особенности функционирования законодательных органов.

При проектном государственном управлении необходимо существенно  изменить функционирование законодательных органов. При проработке проектов законов, в том числе и законов «под проект», законодатель обязан заниматься экспертной работой. Это необходимо для того, чтобы при принятии закона иметь экспертно-аналитическую оценку   последствий (не только правовых, но и экономических и политических) принимаемого закона. Необходим прогноз:  как закон будет работать.

 Законодатель (депутат) должен заниматься работой  в регионах, исследовать, как работают принимаемые законы. Система партийных списков должна быть отменена. Депутат должен быть привязан к своему региону. Регион лучше знает, представитель какой партии будет реально отстаивать интересы региона  в высших органах власти.

Свою экспертную оценку по принимаемым законам должны дать высшие  судебные  органы: действие закона, возможное применение судами, казусы.

Дума собирается на сессии три раза в году. Этого достаточно. Постоянно действующий парламент не нужен при проектном ведении экономики. Главная функция Думы - это стыковка текущего и принимаемого законодательства, своевременная отмена норм, не связанных с исполнением проекта.

Судебная система в гражданском  обороте должна иметь экспертные функции, а   разрешение конфликтов и проблемных ситуаций должны происходить либо путем переговоров при посредничестве специализированных МИРОТВОРЧЕСКИХ  организаций.

Собственно судебные функции  суды осуществляют только  в строго определенных случаях. При этом требуется сохранение уголовного и административного   судопроизводства. Но судопроизводство в сфере гражданского оборота между субъектами предпринимательской деятельности должно быть существенно сокращено.

Алгоритм изменения государственных форм.

 Учитывая ситуацию, необходимо сохранить  действующие государственные и правовые институты с постепенной заменой либо самих государственных институтов, либо их функций. 

Шаги по изменению  всей государственной системы.

9.    Итоги.

Как видим, органы власти, правовая система, при проектном подходе управления становятся более функциональны. Это и понятно, когда речь идет  о генеральном проекте, который несет в себе несколько подпроектов.

Именно  право управленческое, функциональное становится основой новой правовой системы.  Именно функциональное право способно быть правовой основой для реализации проекта.

Так что проект становится основой  жизни государства, его интегратором, главной  ценностью граждан.

Однако выработка стратегического проекта - это движение навстречу друг другу:  снизу вверх и сверху вниз. То есть не только верхи заняты разработкой и реализацией проекта, но и граждане и организации, которым нередко виднее, нежели государству. Виднее не только содержание проекта, но и порядок его реализации.

Набросок, который вы прочитали, не детализирует всех возможностей государственной проектности. Но то, что объектом выбора граждан является не личность, а проект, - это несомненно. 

Думаю, что этот принцип и должен послужить основой новой государственной и правовой системы, а также новой правовой среды.

[i] С. Б. Переслегин, Боровиков С.Е. О принципиальной схеме федеральной инновационной системы.http://www.igstab.ru/materials/Pereslegin/Per_InnovSyst.htm 

[ii] Максим Калашников, Сергей Кугушев «Спецназ Всевышнего». Серия «Третий проект» М.,2006 с. 101-102

[iii] Там же с. 101-102

[iv] Там же с.  102.

[v]  Там же с.  103.

[vi] Арапов С.В. Заметки о функциональном правоведении. Практические обобщения ненаучного характера.

Авторский клуб «Право и Дело». Будущее права в системе управления. http://www.binanex.spb.ru/5/

[vii] С. Б. Переслегин.,  Стратегия для русского образования Или «Большой Занзибар чужими руками. http://www.igstab.ru/materials/Pereslegin/Per_EduZanzibar.htm

[viii] С. Б. Переслегин, Боровиков С.Е. О принципиальной схеме федеральной инновационной системы.http://www.igstab.ru/materials/Pereslegin/Per_InnovSyst.htm 

Размещено 11.10.2007

arapov_07@mail.ru